美国参议院通过GENIUS法案：稳定币监管框架成型

编译：白话区块链

2025年5月19日，美国参议院通过了S.1582号法案的终结辩论动议，为《2025年指导和建立美国稳定币国家创新法案》(简称GENIUS法案)的最终投票铺平了道路。该立法是国会为在美国加密资产生态系统中建立一个清晰、统一且实用的“支付稳定币”发行和监管框架所做的重大努力。

这一里程碑标志着美国联邦政府迄今为止为稳定币制定全国性监管框架的最全面尝试。该法案旨在平衡创新与监管，为市场参与者提供明确指导，并应对数字资产在全球金融体系中日益增长的影响力。以下是法案关键条款的分解及其意义。

什么是“支付稳定币”？

GENIUS法案将“支付稳定币”定义为以下数字资产：

• 发行目的是用于支付或结算；
• 可按固定面值（如1美元）兑换。

与算法型或波动性大的加密资产不同，这些稳定币必须以1:1的比例由合格的储备资产支持，以确保兑换稳定性和最小化系统性风险。

储备要求：严格限制的资产清单

发行支付稳定币的实体必须持有相当于发行金额100%的储备资产，但并非任何资产都符合要求。

法案将合格储备资产限制为：

• 美国货币和现金；
• 银行或信用合作社的受保险存款；
• 短期美国国债；
• 国债支持的回购和逆回购协议；
• 仅限政府债券的货币市场基金；
• 中央银行储备；
• 监管机构批准的其他政府发行工具。

储备资产只能用于兑换、作为回购操作的抵押品或经监管机构批准的其他活动。目标是：杜绝投机行为，禁止利用客户资金追逐收益。

这一立法明确表明：支付稳定币旨在保持稳定，而非产生利润。商业风险与货币稳定性之间的分离是GENIUS框架的基础。

报告与透明度：披露义务

发行人必须公开披露：

• 兑换程序；
• 储备资产构成和流通中的稳定币总量；
• 由公共会计事务所审查的定期证明；
• 年流通量超过500亿美元的发行人需提交年度审计财务报告。

这些透明度要求旨在恢复对一个长期受不透明和可疑储备行为困扰的行业的信任。设定在500亿美元的审计门槛反映了对监管的分级方式——对大型参与者的审查更加严格。

反洗钱、合规性与高管诚信

所有发行人必须遵守《银行保密法》(BSA)，金融犯罪执法网络(FinCEN)被要求制定针对数字资产活动的新的反洗钱(AML)规则。

FinCEN还需：

• 开发新工具以检测非法加密活动；
• 审查合规计划；
• 要求发行人正式证明其拥有有效的反洗钱和制裁框架。

此外，曾被判犯有特定金融犯罪的个人不得担任稳定币发行人的高管或董事会成员。

对高管诚信的强调反映了传统金融和加密领域过去失败的教训，不合格或不道德的领导层导致了重大损失。

谁可以发行稳定币？双轨制

根据GENIUS法案，稳定币可由以下机构发行：

• 银行或信用合作社（通过子公司）；
• 非银行实体，包括科技公司和金融科技初创公司。

所有发行人必须在相关联邦机构注册。如果机构在120天内未做出回应，申请将自动获批——这一亲创新功能旨在防止官僚主义僵局。

流通量低于100亿美元的非银行发行人可选择州级监管，前提是财政部长、联邦储备委员会主席和联邦存款保险公司(FDIC)主席认为该州的监管框架与联邦标准“基本相当”。这一条款为较小的、初创企业保留了州级监管实验的空间。

联邦监管与执法

选择联邦监管或流通量超过100亿美元的发行人将受到以下机构的监督：

• 其主要联邦银行监管机构（如果是银行）；
• 货币监理署（OCC），针对非银行发行人。

这些监管机构将审查发行人的：

• 财务健康状况；
• 对机构和系统性稳定的风险；
• 风险管理协议。

联邦监管机构可进行检查并要求报告。如果发生违规行为，他们有权暂停发行或采取其他执法行动。

州级监管：为初创企业提供灵活框架

流通量低于100亿美元的非银行发行人可坚持州级监管，但前提是州的监管制度符合联邦等效标准。

一旦发行人流通量超过100亿美元，除非获得豁免，否则必须过渡到联邦监管体系。州可将执法权委托给联邦储备委员会，在“特殊紧急情况”下，联邦储备委员会或OCC可直接介入。

这种灵活性与升级机制的结合平衡了创新与国家金融完整性。

外国发行人：三年过渡期

该法案为外国发行的稳定币设定了三年过渡期。在法案生效三年内，只有符合规定的美国本土实体可在美发行或销售稳定币。

外国稳定币只有在以下情况下才能继续运营：

• 由美国监管机构认定为“相当”的司法管辖区发行；
• 在OCC注册；
• 由足够的美国储备资产支持；
• 具备交易冻结功能和可执行的法律义务。

这一部分显然反映了对美元主导地位、金融主权和国家安全的担忧，同时为美国与欧盟、英国、新加坡或日本等主要司法管辖区未来的双边协议奠定了基础。

托管、Token化存款和破产保护

GENIUS法案为稳定币托管人制定了规则：

• 托管人可以是银行、信用合作社、经纪交易商或其他受监管实体；
• 不得将客户资金与自有资金混合；
• 允许使用区块链基础设施并发行Token化存款。

值得注意的是，稳定币持有人在破产程序中享有优先于其他债权人的地位。这一法律明确性标志着用户保护和责任定义的转折点。

稳定币不是证券或商品

法案明确规定：

• 支付稳定币不是证券；
• 也不是商品；
• 也不是FDIC保险的工具。

通过这样做，GENIUS法案避免了与证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)的监管重叠，保留了它们对其他类别加密资产的管辖权。

GENIUS法案的真正意义

GENIUS法案并非完美。批评者认为它偏袒大型机构并巩固了联邦权力。其他人则认为，它可能因合规负担或联邦与州机构之间的冲突而扼杀创新。

但从更广泛的背景来看，GENIUS法案标志着美国政策的三大关键转变：

1. 有约束的数字美元化：该法案将美元支持的稳定币合法化为金融生态系统的永久组成部分——前提是它们遵循严格的规则。
2. 大规模监管清晰度：稳定币发行人首次可以在明确、成文的框架下运营，并拥有可执行的期望。
3. 对全球加密货币的战略回应：该法律将美国稳定币定位为多极金融世界中可靠、可互操作的支付渠道

。

无论GENIUS法案成为黄金标准还是仅仅是垫脚石，其通过反映了美国对加密货币的监管态度日趋成熟。

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